지방자치단체의 특별건축구역 운영 현황 분석

1. 특별건축구역 제도의 도입 배경과 기능

특별건축구역은 「건축법」 제60조에 따라 창의적이고 지역 맞춤형 건축을 가능하게 하기 위해 마련된 제도이다. 이 제도는 용적률, 건폐율, 높이제한, 사선 제한, 일조권 확보, 주차장 설치 기준 등 기존의 획일적인 건축기준을 탄력적으로 조정할 수 있도록 허용한다. 단순한 규제 완화의 수단이 아닌, 도시환경의 질적 향상과 공공성 확보를 위한 전략적 계획 도구로 기능하는 것이 핵심이다. 특히 지역적 특성이 뚜렷하거나, 도시재생 및 복합개발이 필요한 곳에서 제도의 활용 가능성이 높아, 각 지방자치단체에서는 도시재생사업, 공동주택 정비, 공공건축물 개선 등 다양한 분야에서 이 제도를 적극적으로 도입하고 있다.

제도의 적용은 지방자치단체장의 제안에 따라 지방건축위원회 또는 광역건축위원회의 심의를 거쳐 지정되며, 해당 지역에 적용될 특별건축지침을 별도로 수립하는 것이 원칙이다. 이 지침은 대상 지역의 공간 구조, 주민 생활 방식, 주변 도시계획과의 연계를 모두 고려해 작성되어야 하며, 설계 단계에서부터 유연성과 공공성을 동시에 반영할 수 있는 기반이 된다. 따라서 특별건축구역은 단순한 개발 도구가 아니라, 도시계획과 건축 디자인이 결합된 통합적 정책 수단으로 자리 잡고 있다.

지방자치단체의 특별건축구역 운영 현황 분석

 

2. 지방자치단체별 운영 실태와 특성

2020년대 이후 특별건축구역 제도는 서울, 세종, 경기 등 대도시 및 신도시를 중심으로 빠르게 확산되었다. 특히 서울시는 마포구 연남동, 성동구 성수동, 종로구 익선동 등에서 특별건축구역을 활용해 문화예술, 관광, 창업 생태계 등을 유도하고 있으며, 제도 도입과 함께 지역 특성에 맞춘 지침 수립과 공공디자인 심의 강화를 병행하고 있다. 세종시는 행정중심복합도시의 도시경관과 효율적 공간 활용을 위해 복합용도건축물과 스마트 기반 시설을 통합한 특별건축구역을 연이어 지정해 주목받고 있으며, 경기지역 여러 신도시들 또한 공동주택 공급 확대와 주민편의시설 집적화를 위한 수단으로 제도를 적극 활용 중이다.

반면, 중소규모 지자체의 경우 운영 실적이 상대적으로 미미하거나 형식적인 운영에 그치는 경우가 많다. 특별건축지침의 수립 역량 부족, 건축위원회 운영의 전문성 결여, 주민 참여 절차의 생략 등 제도 도입 취지가 제대로 실현되지 못하는 사례도 존재한다. 또한, 일선 실무자들이 도시계획과 건축 설계, 공공디자인의 통합적 개념에 익숙하지 않아, 지정 이후 실질적인 공간 변화로 이어지지 못하고, 단순한 규제 회피 수단으로 전락하는 경우도 나타나고 있다. 이런 문제는 지역 간 제도 운영 격차를 심화시키며, 특별건축구역이 특정 지역에만 효과적으로 작동하는 편향성을 초래하고 있다.

 

3. 제도 운용의 문제점과 행정적 과제

지방자치단체들이 특별건축구역 제도를 운용하는 과정에서 가장 많이 지적되는 문제는 ‘형식적 지정’과 ‘실질적 운영의 불일치’이다. 일부 지자체는 특별건축구역을 단지 용적률 인센티브나 민간개발 유도를 위한 수단으로만 활용하고 있으며, 그 결과 지역 고유의 공간문화나 도시경관 향상, 공공성 확보와 같은 정책적 목적은 뒷전으로 밀려나고 있다. 또한 지정 이후 특별건축지침이 무력화되거나, 설계 심의 과정에서 공공디자인 요소가 삭제되는 사례가 반복되면서 제도에 대한 신뢰도가 저하되고 있다. 이는 결국 주민들로 하여금 제도의 실효성에 의문을 갖게 만들고, 장기적으로는 도시계획 전반에 대한 회의감을 조성할 수 있다.

더불어, 주민 의견 수렴 절차의 실효성 부족도 문제로 지적된다. 주민 공청회나 설명회는 형식적으로 이뤄지는 경우가 많으며, 실제 설계안에 주민의 의견이 반영되는 비율은 낮은 편이다. 그로 인해 공공성과 주민 수요의 괴리가 발생하며, 결과적으로 도입된 건축물이나 공간 시설이 지역 사회에 충분히 기여하지 못하게 된다. 특별건축구역 지정 이후 사후 모니터링 체계도 부재하여, 계획대로 실현되지 못한 사례에 대한 행정적 제재나 개선도 이뤄지지 않는 현실이다. 이는 지자체 내 도시건축 통합 관리 체계의 미비를 그대로 드러내는 부분이다.

 

4. 제도 정착을 위한 정책적 개선 방향

특별건축구역 제도가 지방자치단체의 도시정책에서 실질적 수단으로 기능하기 위해서는 몇 가지 핵심적인 개선이 필요하다.

첫째, 특별건축지침 수립에 있어 지역의 역사성, 사회적 특성, 지리적 여건 등을 반영한 실질적인 지침 체계가 마련되어야 한다. 이를 위해서는 지역별 사례 분석과 전문가 자문이 필수적이며, 국토교통부와 시·도 차원의 공동 매뉴얼 제공 및 교육 프로그램도 필요하다.

둘째, 건축위원회의 구성과 심의 기준을 보다 전문화·다양화하여, 공공디자인, 환경계획, 사회복지 등 다학제적인 관점을 포함하는 운영체계를 구축해야 한다.

셋째, 특별건축구역 지정 전후로 주민과의 실질적 소통이 보장되어야 하며, 단순 의견 청취를 넘어 주민 설계 참여나 시민 주도 공모제와 같은 구조도 적극 도입할 필요가 있다.

넷째, 특별건축구역에 대한 정기적 평가와 이행 점검 체계를 마련하고, 계획과 실행 간의 간극을 줄이기 위한 피드백 시스템을 행정 절차에 포함시켜야 한다. 이러한 과정을 통해 특별건축구역은 단순한 물리적 공간 조성 도구가 아니라, 지역 도시정책의 실질적 매개이자 주민 생활환경 개선의 동력으로 자리 잡을 수 있다.

 

특별건축구역은 지방자치단체가 도시 공간을 창의적으로 구성하고, 공공성과 민간의 효율성을 동시에 확보할 수 있는 전략적 제도다. 그러나 그 성패는 단지 지정 여부에 있지 않고, 이를 어떻게 기획하고 실행하며 지속적으로 관리하느냐에 달려 있다. 앞으로는 형식적인 운용에서 벗어나, 지역사회와 긴밀히 호흡하며 실질적인 공간 변화를 만들어내는 살아있는 도시계획 수단으로 발전해 나가야 한다.