특별건축구역과 국토계획법과의 연계성

1. 특별건축구역의 개념과 국토계획법 체계 내 위치

특별건축구역은 「건축법」 제60조 및 같은 법 시행령 제118조의2에 따라 도시의 창의적인 건축물 조성을 유도하고 공공디자인을 향상시키기 위해 설정되는 구역이다. 이 제도는 도시 내 특정 지역을 대상으로 일반적인 건축 규제를 완화하거나 배제할 수 있는 특례를 인정하며, 해당 지역에 맞는 맞춤형 건축기준을 적용할 수 있도록 허용하고 있다. 이러한 점에서 특별건축구역은 기존의 획일적 규제 틀에서 벗어나 설계자의 창의성과 지역의 맥락을 적극 반영할 수 있는 제도적 기반을 제공한다.

반면, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 국토계획법)은 국토 전반의 이용, 개발, 보전 방향을 결정하고 계획체계를 수립하는 기본 법률이다. 국토계획법은 용도지역·용도지구·용도구역 등의 공간적 계획 범위를 설정하고, 각 지역별로 건축 가능 용도, 건폐율, 용적률, 고도 제한 등 물리적 지표를 통해 도시의 전체적 균형 발전과 공간의 질서 유지를 도모한다. 따라서 국토계획법과 건축법은 상호 보완적 관계에 있으며, 특히 특별건축구역은 국토계획법이 설정한 기본 공간계획을 전제로 그 위에 특정 목적을 실현하기 위해 적용되는 **‘세부적 운영장치’**라 할 수 있다.

특별건축구역과 국토계획법과의 연계성

 

2. 용도지역·지구와의 관계: 법령 간 충돌과 조정

국토계획법에 따라 전국의 모든 토지는 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등 **‘용도지역’**으로 구분되며, 이러한 구분은 해당 지역에서 가능한 건축물의 종류, 용적률, 건폐율 등을 결정짓는 기본 규칙이 된다. 또한 경관지구, 방재지구, 고도지구 등의 **‘용도지구’**는 특정 공간적 목적을 달성하기 위한 중첩적 규제로, 해당 지구 내 건축물의 외관, 높이, 안전성 등에 대한 추가적 제한을 부과한다.

이러한 맥락에서 특별건축구역이 적용되면 국토계획법상의 용도지역·지구 기준과 충돌 가능성이 발생할 수 있다. 예컨대 제1종 일반주거지역에서 특별건축구역이 지정되면, 통상 허용되지 않는 업무시설이나 다중이용시설이 입지하는 경우가 발생할 수 있다. 이때 해당 개발이 국토계획법상 용도지역의 취지에 부합하지 않으면 불허처분의 사유가 되기도 한다.

이러한 충돌을 해결하기 위해 법령은 건축법상 특별건축구역의 지침 수립 시, 반드시 도시관리계획의 내용과 조화를 이룰 것을 전제로 하고 있으며, 특별건축지침 작성 단계에서 국토계획법에 따른 ‘지구단위계획’ 또는 ‘도시계획시설 결정’ 등과의 연계 검토가 필수적으로 이루어진다. 일부 지자체는 아예 특별건축구역을 지구단위계획구역 또는 도시재생특화지구로 중복 지정함으로써 양 제도 간 충돌을 최소화하고, 운영의 유연성을 높이고 있다.

 

3. 도시관리계획과 특별건축구역의 연계성

국토계획법은 각 지자체가 수립하는 ‘도시관리계획’을 통해 토지이용, 기반시설, 건축물의 배치, 개발밀도 등을 구체화하도록 하고 있다. 도시관리계획은 도시기본계획(장기적 비전)과 달리, 법적 구속력이 있는 실행계획으로서, 건축행위와 직접 연관된 제도다. 이 계획에는 지구단위계획, 기반시설 설치계획, 경관계획 등이 포함되며, 지자체는 이를 통해 건축의 세부 방향을 설정할 수 있다.

특별건축구역은 도시관리계획과 상호 연계되어 작동한다. 예컨대 특별건축구역으로 지정하고자 하는 지역이 이미 도시관리계획상 ‘도시재생 활성화 지역’으로 지정되어 있다면, 해당 계획의 취지를 반영한 특별건축지침 수립이 가능하다. 또한, 지구단위계획 내에서 완화 가능한 건축기준 항목(예: 높이, 용도배치, 건축선 등)은 특별건축지침으로도 조정 가능하며, 그 범위는 도시관리계획의 세부 내용을 기준으로 판단된다.

서울, 부산, 성남 등 주요 지자체에서는 특별건축구역 지정 시 도시관리계획의 수립·변경 절차를 병행하거나, 지구단위계획을 전제로 한 특별건축지침을 마련함으로써 국토계획법과 건축법의 연계성을 제도적으로 확보하고 있다. 이는 실무상 큰 장점으로 작용하며, 각종 인허가 절차의 간소화, 행정 중복 방지, 계획 간 정합성 확보에 기여하고 있다.

 

4. 도시계획위원회 및 건축위원회 간의 협의 체계

국토계획법에 따른 도시관리계획 결정은 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 특별건축구역 지정은 지방건축위원회 또는 광역건축위원회의 심의를 필요로 한다. 이는 도시계획과 건축계획이 각각 별도의 심의 체계 아래 운용되고 있다는 것을 의미하며, 두 위원회 간 협업·조율 체계의 필요성이 매우 중요해진다.

실제로 서울시는 ‘건축기획통합심의제’를 도입하여 지구단위계획 및 특별건축구역 지정 시 도시계획위원회와 건축위원회가 공동 심의하거나, 사전 조정회의를 운영하고 있다. 이를 통해 계획 수립의 일관성을 높이고, 사후의 인허가 충돌을 예방하는 긍정적 효과를 보고 있다. 그러나 대부분의 중소 지자체에서는 아직 이와 같은 통합 운영 시스템이 정착되지 못한 상태로, 계획 간 불일치, 심의 지연, 행정 중복 등의 문제가 여전히 나타나고 있다.

향후에는 특별건축구역의 지침이 도시관리계획의 부속 문서로서 기능하도록 제도화하거나, 통합심의제를 전국적으로 확대 도입하여 계획체계 간 정합성을 제고할 필요가 있다. 특히 중복되는 심의 절차를 통합하거나, 국토계획법상 도시계획시설과 특별건축구역 간 우선순위를 명확히 할 필요가 있다.

 

5. 법제도 통합을 위한 개선 방향

국토계획법과 건축법의 연계 속에서 특별건축구역이 효과적으로 작동하기 위해서는 몇 가지 제도적 정비가 요구된다.

첫째, 특별건축구역 지정과 도시관리계획 변경 간 절차 연계를 법제화해야 한다. 현행법상 두 계획 간의 형식적 연결 고리는 존재하나, 실제 운영에 있어서는 별도 절차로 병행되며 시간과 비용이 중복 소요되는 문제점이 있다.

둘째, 도시계획위원회와 건축위원회의 심의기준 차이를 해소하기 위한 심의 가이드라인 표준화가 필요하다. 현재는 두 위원회의 평가 관점이 다르기 때문에, 같은 사업안이라도 각기 다른 결과가 도출될 수 있어 일관성 있는 행정이 어렵다. 이를 해소하기 위해, 국토부 차원의 통합 심의 지침서 마련이 시급하다.

셋째, 특별건축구역과 국토계획법상의 각종 계획수단(지구단위계획, 도시정비형 재개발계획, 도시재생 전략계획 등)을 일원화된 플랫폼에서 설계·관리하는 정보시스템 구축도 필요하다. 이러한 플랫폼은 계획 간 중복을 피하고, 주민과 전문가가 손쉽게 정보에 접근하여 의견을 제출할 수 있는 창구 역할을 수행할 수 있다.

마지막으로, 도시계획과 건축계획을 유기적으로 연결하기 위한 전문 인력과 조직의 통합 운영이 필요하다. 현재 대부분 지자체에서는 도시계획과 건축 부서가 별도로 존재하며, 유기적 협력체계가 부족하다. 따라서 향후에는 ‘공간계획 통합지원센터’와 같은 조직이 전국적으로 확산되어야 하고, 도시계획가와 건축가 간 협업 기반이 강화되어야 한다.

 

결론적으로, 특별건축구역은 국토계획법의 계획 틀 안에서 작동하는 유연한 설계장치이자, 창의적 건축 실현의 촉진제로 이해할 수 있다. 두 법제 간 유기적 연계는 미래 도시의 지속가능성, 창의성, 공공성 확보에 필수적인 요소이며, 향후 도시계획 행정의 융합적 전환을 위한 중요한 기반이 될 것이다.